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邓聿文:如何解开户改的死结

 

 
 
  有利益的地方,改革就会有阻力,利益越坚硬、越持久,改革的阻力也就越大,这几乎是一条铁律。很好说明这条铁律的就是户籍改革。形成于上世纪50年代的户籍制度,经历过大半个世纪的风雨洗礼后,如今依然顽固地阻隔在中国的城市和乡村,成为制造中国社会二元结构和城乡分化乃至对立的“罪魁祸首”。
 
  那么,谁不愿意改革?在一般人的印象中,一定是城市居民,因为他们作为现行体制的受益者,肯定是不愿农民进来分享“奶酪”的。这没错,理论而言,城市市民是最有动力反对户改的。然而,比起市民来,还有一个群体更不愿变革当前的城乡体制,它就是城市政府。有何为证?证据很多,最新的一条是,由国家发改委一位副主任带队的国家城镇化专题调研组,在对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研后,结果显示,户籍改革几乎遭所有市长反对。
 
  这让人大跌眼镜,不是讲政府是人民的政府,代表全体人民的利益吗,怎么反对户改?但别忘了,利益也是分化的,在现行体制下,市长并不代表农民的利益,他只代表城市居民的利益;甚至,城市居民的利益他都不代表,只代表政府自身的利益。
 
  从政府的角度说,农民到“我”这儿来打工,既“承包”了城市居民不愿做的活,又给政府贡献了产值和税收,而且自己只拿那么一点工资,谁不喜欢这样的城市化,谁又愿意放开户籍呢?何况,在城市化的名义下,还可低价把农民的土地拿来,转手高价卖出,既充实了政府的钱袋子,又顺便往自己的口袋里装一点,另将卖地的收入,投一部分城市的基础设施建设,讨好市民,这种公私兼顾,一举三得的事情,岂不很好?要是换了你我做市长,为什么要改革呢?
 
  然而,把板子打在市长身上,市长也可能会委屈,喊怨。市长会说,我也不想这么做,可目前的户籍制度它就直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩,而这些福利都是要钱做后盾的,但在现行财税体制下,地方政府预算收入由上级支付,按本地的户籍人口来核定。政府要扩大城镇福利制度覆盖的范围,上面不给钱,就最多只能主要考虑本地户籍农业人口了。
 
  当前地方政府财政收入中,土地出让金是重要的财源,在某些城市通常占财政收入超50%以上。为保证这一主体财源,地方政府热衷于将城市越扩越大,以便有更多土地可以用来招商引资和出让获利。但在国家对房地产市场的调控下,很多城市的土地收入锐减,像杭州,今年上半年的土地出让金不到其高峰时的1/5,这无疑会影响市长对户籍改革的积极性。
 
  所以,要推进户籍制度改革,推进“以人为本”的真正城市化的落实,除了改变市长们对户改、对城市化本质的认识外,关键是要重塑地方财源,给地方一个可靠的财税来源,有了稳定的财源,地方政府才有能力把公共服务覆盖到新增的城市人口身上。
 
  然而,地方财源的重塑也不是简单一句话就能马上做到的,它首先遇到的一个问题是,财源来自哪儿?虽然地方财源的重塑涉及到中央与地方的事权和财权分配,涉及到土地征用制度的改革等一系列复杂问题,但根本而言,没有经济的发展,仅靠税收分配关系的改善,最后还是会枯竭,所以,财政来源的第一动力还在于经济的持续发展。经济发展不仅是增长财政收入的问题,更重要的是,它能给人们提供就业机会。城市要放开户籍,就必须有吸纳足够多的劳动力的能力,提供足够多的就业机会,因为只有能够就业,才能在城市生存,但就业机会的增加是需要一个过程的。目前包括农民工在内,流动于城市的人口大约在3亿左右,已经使得城市的就业机会拥挤不堪,未来假如还有3亿农民要流出,以两人提供一个就业岗位论,还须创造1.5亿个就业岗位。如果没有经济的持续增长,没有产业结构的顺利调整,没有服务业的开放,这同样是无法办到的,而要做到这一切,需要时间。
 
  因此,在目前经济处于衰退、城市财政收入减少的情况下,要让2亿多流动于城市和乡村的“候鸟”农民工转换身份变成市民,似乎就成了一个死结。如何解开这个死结,正是需要各地来创造办法。
 
  现在看来,一条可行之策是在户籍的放开上,走梯度发展之路,也就是先将具备条件的中小城市和建制镇的户籍放开,在这些地方,人口可以自由流动和居住,待条件大体具备时,再放开大城市的户籍。
 
  很多沿海的中小城市和建制镇,以及大城市周边的一些城市和镇,其外来人口的比例早已超过本地户籍人口,经过这么多年的先行发展,它们也已积累了雄厚的财力,因此是有条件率先开放户籍的。可以先把在城市有稳定居住地、稳定收入的农民工纳入城市的公共服务体系,与本地居民做到一视同仁。在这一过程中,同时辅之以征地制度的改革,逐步建立城乡统一的建设用地市场,允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下,利用自有集体建设用地使用权,以出租、入股、委托经营等方式参与城镇经营型项目的开发,提高农村土地的价格和农民在土地增值中的分配比例。
 
  当然,对梯度开放户籍不能机械理解,不是说一定坐等条件成熟后再放开,而是可以边创造条件边开放。不过,就全国而言,要最终实现人口自由的、无拘束的迁徙,必须建立起四大基本制度。一是基本公共服务均等化制度,所有城市要给流动人口提供最基本的服务,不管你是不是我这个城市的居民,只要到我这儿来,我就得给你提供最基本的服务;二是过渡制度,只要你在一个地方住上一段时间,就可以享受国家和地方给予的相关的福利待遇和个人发展机会;三是土地置换制度,鉴于中国人多地少的现实,要解决城市化后的粮食安全和土地瓶颈问题,需要在农民的土地和市民化之间建立一个置换平台;四是保障住房制度,在城市没有居住之所,也就无法在城市立足。当然这不是说一定要自己买房子,但从政府角度而言,须为每个想来城市发展的人提供居住之所,这是政府的基本责任。由此来看,全国的户籍开放确实还需要一段时间。
 
  然而,不能因此对户籍改革产生一种懈怠心理,认为可以停下来或慢慢推进。中国农民受制于户籍制度苦矣,必须从思想上对打破城乡二元体制怀有紧迫感,这就需要我们把作为现行户籍管理制度法律依据的1958年条例予以废除,同时恢复1954年宪法对迁徙自由的规定。宪法作为国家的根本大法,若不能确立迁徙自由原则,户籍改革就失去法律支持,就是违宪,因此,虽然实际的户籍开放还需要一个过程,但法律完全可以先行,确立迁徙自由的基本原则和大方向。这是人类进步的方向,是社会正义之所在。

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