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没有基本公共服务体系,户籍改革就永远不彻底

 

  华声在线—三湘都市报讯(整理/见习记者 匡萍)农民工子女没办法在外地上学,只能留守、外地考生没有户籍,无缘高考、应届毕业生对档案和户籍牵肠挂肚……户口,这个烙在每人身上的、计划经济体制的最深印痕,不仅仅是一种身份间隔,还直接与教育、社保、医疗等多种福利绑在一起。
 
  目前,全国有1.4亿流动就业的农民工。有专家认为,改革开放至今,城乡差距不但没有缩小,反而进一步扩大,最关键的原因在于户籍制度。
 
  在过去几年,多地积极进行户籍制度改革,上海、深圳、广州等全国数十个城市都出台了相应的改革措施。目前的户籍制度改革存在哪些问题?户籍改革究竟该如何进行?让我们听一听城镇化与城市发展战略专家冯奎的说法。
 
  精彩语录
 
  ■基本公共服务保证到位,中国庞大的劳动力仍然可以推动经济的长期发展。“十二五”期间要努力建立国家基本的公共服务体系。
 
  ■一个市民或者一个外地人要的不是一个简单的登记,而是登记背后的一系列权利。目前的户籍制度改革只注重形式,看不到登记背后的东西。
 
  ■改革户籍制度,要把基本服务建立起来,只要是中华人民共和国的居民,就能享有这方面的权利。这样,户籍制度就会回归到它本来的意义上去,历史就会呈现螺旋式上升。
 
  户籍制度和基本公共服务应该相互独立
 
  对一个现代国家来说,户籍制度应该和它的基本公共服务脱离,两者应该相互独立。一个现代国家要承担很多职能,但最基本的职能是要给其居民提供基本公共服务,这是底线。
 
  如果你到美国,问美国的市长:“中国讲以经济建设为中心,您怎么理解?”他会觉得:“对,经济建设很重要,但这是一个手段,经济建设是要获得财政税收方面的很好条件,满足辖区居民、市民的公共服务的需要。”在美国,5-18岁的公民的基本义务教育肯定是享有的,基本养老、失业保障也是有的。
 
  还要特别注意到的是,现代发达国家以立法形式确保了这个国家的公民享受基本公共服务不受任何条件的限制,是可被确认的权利,而非可被许可的权利。1935年美国通过《社会保障法》,标志着美国基本公共服务体系建立,其它很多发达国家则在六七十年代基本建立。因此,我国7月份发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》虽然在时间上姗姗来迟,但具有里程碑意义。
 
  我国的户籍改革呈现由紧到松的趋势
 
  我们的户籍和公共服务已经处在由紧到松的总体趋势。
 
  1951年,我国发布《城市人口暂行条例》,这个《暂行条例》当时还是推崇迁徙自由的,强调户口登记的作用是登记你家的户口,确定户主。
 
  但到了第二个阶段,1958年,《中华人民共和国户口管理条例》发布,开始有了农业和非农业户口,户籍制度开始跟一定的公共服务挂钩。
 
  1958-1978年是一个强化阶段,在长达20年的过程中出台了一系列户籍管理制度,严格限制农业人口变成城市人口。1978年,占总人口20%的城市人口享有一系列的权利、福利,但80%的农村人口不享有。国民分成了等级。
 
  改革开放以来的30年,掀起了几次户籍改革讨论的高潮,强调要把户籍和福利、公共福利脱钩:一个是80年代中期,搞小城镇改革,鼓励农民变成镇民;一个是1998年和2008年前后,这两次都遇到了金融危机,所以要用公共服务留住劳动力,以抵制经济滑坡。这种认识虽有进步,但在某种意义上很自私。
 
  基本公共服务均等化有利于优化人口结构
 
  我们现在的城镇化率为51%(2011年底),但实际上被统计为城镇人口的6.9亿人里,有1.6亿农民工并不完全享受城镇的公共服务,所以城镇化质量不高。
 
  贵州人口四千多万,城镇化率是36%,在我国排倒数第二,而它的贫困人口占整个国家贫困人口的16%。推进城镇化的很大问题是,这些人下山进到城市里,公共服务谁给?没有公共服务怎么推进城镇化?钱谁给?这些问题还在讨论之中,但至少在“十二五”期间要努力建立国家基本的公共服务体系。
 
  北京有些方面糟透了,但大家都愿意呆在北京,因为这里的公共服务好。如果基本公共服务均等化,中等城市都有这样的基本公共服务,对于人口的优化非常重要。不要小看人口优化,它对中国未来的发展意义巨大。基本公共服务保证到位,中国庞大的劳动力仍然可以推动经济的长期发展。
 
  目前的户籍改革只注重形式,忽视了背后的权利
 
  近年来,各地政府为改革户籍制度做了各种尝试,我们来简单回顾一下。
 
  第一种模式是简单的把户籍取消。2003年前后,郑州宣布取消户籍,统一改为“郑州居民户口”,但导致大家都到郑州去上学、看病。结果以失败告终。
 
  第二种模式实际上是采取了差别化居民登记户口制度。以上海为例,今天的上海有各种各样的户口,比如人才户籍、就业户口、流动户籍,不同户口享有不同的待遇。
 
  第三种模式有意义,但也有局限。成都、重庆在一个市范围内取消城乡或者区域的限制,统一户籍制度。你在居住地登记之后,可以自由流动,以身份证信息作为管理的基本依托,在全市范围内享受的公共服务大致相等。
 
  这些模式都有进步性,但只注重形式,看不到背后的东西。实际上一个市民或者一个外地人要的不是一个简单的登记,而是登记背后的一系列权利。上海和四川的做法在某种意义上取得了进步,但延缓整个户籍制度改革的大进程。
 
  建立基本公共服务体系,户籍制度才能回归本义
 
  一个国家如果没有基本公共服务体系,户籍制度改革就是半拉子工程,是不可能彻底的。
 
  到目前为止,我国没有形成统一的、覆盖全国的、有基本标准的公共服务体系。当然不能说我们没有公共服务,但城市和乡村的公共服务是不一样的,区域之间也不一样,有很强的随意性。
 
  要破除户籍制度改革,就要从建立基本公共服务制度方面入手,按照哲学上 “不破不立”的原则,把基本服务建立起来,只要是中华人民共和国的居民,就能享有这方面的权利。到那样一个阶段,户籍制度就会回归到它本来的意义上去,历史就会呈现螺旋式上升。
 
  户籍制度回归到1954年、1951年也行,也就是功能退化到简单的登记:一个国家以户为单位,对人口信息进行确认,方便管理,但更主要的是方便居民得到服务。要退化到这方面上去,把这样的户籍制度建好,把公共服务建立好,这可能才是现实的路径。

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