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陶然:中国城镇化需要户籍土地改革联动

 

  近期,“城镇化”的概念频繁地出现在官方话语当中—十八大报告提出,要“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”;11月28日,国务院副总理李克强在接见世行行长金墉的时候提出,中国“未来几十年最大的发展潜力在城镇化”;12月3日,《人民日报》以“城市为谁而建?”为题刊发4000字长文,探讨新型城镇化的方向;同日,中央党校旗下的《学习时报》连发两文,求解“城镇化过程中的难题”,谋求“释放改革的红利”。
 
  改革开放30多年来,中国的城镇化取得了飞速发展,2011年,中国的城镇化率达到51.27%,城市人口首次超过农村,实现历史性突破。近十年,我国的城镇化率每年大约提高1个百分点,速度超过了美国城镇化速度最快的时期。但与此同时,我国的城镇化出现了人口与空间发展极不协调的局面,城市空间扩张过快,而农村人口由于户籍、购买力等限制,被拒于城市大门之外,不能享受城市居民同等社会保障,而现行户籍和土地制度,正是阻隔在城乡之间的主要壁垒,因此,这两项制度改革也是未来城镇化之路的必过关卡,为此时代周报记者采访了中国人民大学经济学院陶然教授。
 
  空间城市化快于人口城市化
 
  时代周报:“城镇化”是最近官方话语中的一个热词,你如何评价中国近十年的城镇化道路?
 
  陶然:进入本世纪以来,随着中国经济增长速度的进一步加快,中国的城市化进程也开始加速推进。城市化过程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同时,也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅度扩展。但是,在中国城市化的两个主要维度,也即“人口城市化”和“空间城市化”两方面,都出现了一系列突出矛盾和问题,而这些矛盾与问题都或多或少与我国现有土地制度以及相关财政、户籍体制存在的缺陷紧密关联。
 
  时代周报:人口和空间是城市化的两个主要方面,但目前中国空间城市化的速度远快于人口城市化,出现了不协调的局面。
 
  陶然:没错,从人口方面来看,现有发展模式损害了为数众多的农村打工者和被征地农民的利益。地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准,有时连劳工的基本权益都难以得到保障,更不用说去进行有实质内容的户籍制度改革,来为流动人口提供在城市永久定居的相应福利(如最低生活保障、子女平等就学和廉租房)。就征地来看,为发展制造业而进行的大规模低价圈地已经造成高达5000万的失地农民,处理不好,很容易恶化城乡关系,造成社会不稳定。
 
  从空间方面来看,主要是土地利用结构失衡,一方面,廉价的制造业用地导致各类工业开发区用地不集约,浪费了宝贵的耕地资源;各城市经济的高速增长大多依靠土地的“平面扩张”,土地和空间利用效率较低,尤其是一些城市大建“花园式工厂”,各种形式的“圈地”现象严重。工业用地规模过大、价格偏低、比例过高,利用效率太低。
 
  但另一方面,虽然城市发展占用了大量土地资源,但这些土地资源的绝大部分却没有用到人民生活最需要的居住用地上:地方政府为最大化商住用地出让金收入,必然会进行垄断、控制性供给,流动性过剩与住宅用地供应不足导致房价在过去10年以来迅速增长乃至泡沫化,成为人口城市化主力的绝大部分农村流动人口根本无法支付城市的商品房价格,这显然对中国农村人口城市化构成了主要约束。
 
  在目前“城乡分割”的土地制度下,政府对土地一级市场具有垄断地位,土地由农业用途转为非农业用途必须要通过政府的行政审批,农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制。表现在实践中,就是地方政府基本上低于市价征收农地,然后将其中的大部分低价出让建设工业开发区吸引制造业投资,将其中的小部分通过招拍挂高价转手获得巨大的级差地租。
 
  流动人口难以在城市永久定居
 
  时代周报:正因为此,当前的城市化带来了两大弱势群体,即失地农民与流动人口,他们虽有进城务工的自由,但在许多方面仍然不能享受城市居民的同等待遇。
 
  陶然:以工业用地低价、过度供给为重要特征的城市化与工业化模式,也带来房地产泡沫,并成为农村流动人口无法在城市实现永久性迁移定居的主要原因。城市房价在过去10年的迅速增长乃至泡沫化,使得成为人口城市化主力的绝大部分农村流动人口根本无法支付城市商品房价格。这显然对中国农村人口切实实现城市化构成了一个最主要的约束。从这个意义上说,城市房地产泡沫严重阻碍了农村人口向城市的永久性迁移以及户籍制度改革的进程,并进而对农村土地产权的稳定与农村土地利用产生负面影响。
 
  现在所谓超过50%的城镇化率,只是统计意义上的城镇化,绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市实现永久定居。全国将近2亿进城农民工中只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。总体来看,我国城市化率近年的迅速攀升在很大程度上是流动人口被统计为城市人口导致的。
 
  在户籍改革没有实质性突破的情况下,这些流动人口不能享受与拥有城市户口者相同的城市公共服务,其中大部分预期未来仍要回农村老家。换句话说,中国当前的城市化模式是在农民工黄金年龄段利用这些劳动力,而一旦他们年老或健康状况恶化时,再将其推回农村。这种城市化模式,不仅从保障作为国家公民的农民工基本公民权利、尤其是就业权利角度看很不合理,而且也不利于中国经济为实现可持续发展而必须扩大的内需增加。由于缺乏对在城市居留的长久预期,其消费、储蓄乃至人力资本模式也必然与城市常住人口存在显着差异,不利于其长久人力资本投资、收入提高乃至消费模式提升。
 
  户籍改革的三大障碍
 
  时代周报:那么户籍制度改革主要难在哪里?
 
  陶然:实际上,目前我国几乎所有的生活消费品都已市场化,随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者,就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位,比如环保、卫生之类的低端职位,也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩,也就意味着户口与就业相关的社会保险(即“五险一金”)脱钩。如果劳动者就业单位为其雇员买了这些社会保险,则不管该雇员是否有本地城市户口,都可以享受这些保险。
 
  从这个意义上讲,当前阶段某地城市户口主要意味着那些由该地城市政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务:以城市最低生活保障为主的社会救助服务,以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排,以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会。
 
  这三项福利中,以城市最低生活保障为主的社会救助服务成本较低,并不构成户籍制度改革的主要障碍。而成本较高的主要是补贴性住房安排以及子女平等就学机会。其中,最困难的,或者换句话说对于地方政府而言成本最高的是“保障性住房”。因此,户籍制度改革的关键,就在于如何通过有效的政策改革方案,来降低上述服务提供的成本,或者为其提供有效的融资机制。
 
  这里就涉及地方政府为外来流动人口提供低保、子女就学、保障性住房的激励问题。除非中央通过给地方政府转移支付或政策,或通过给地方政府创造新税收来源,并且在此同时,要求地方政府必须启动户籍改革接纳外来流动人口,否则地方政府将缺乏积极性进行任何有实质意义的户改。
 
  区段征收,给农民一定的土地开发权
 
  时代周报:那么要解决上述问题,化解城市化过程中的诸多矛盾,你有何政策建议?
 
  陶然:我认为,在推进新型城市化过程中,政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑,并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进。通过充分利用既有制度合理成分,实施一种环环相扣的整体性改革方案,将能够有效地降低只进行单项改革时所必然面临的巨大利益调整和改革阻力,从而使得每个单项改革都变得更加容易,实现土地—财政—户籍改革的全面突破。
 
  具体而言,中央政府应该考虑从现在开始逐渐放开城郊的集体建设用地入市,但这些土地都可以通过报征转为国有,在无偿交给政府一部分基础设施与公益用地之后,赋予作为原土地权利人的农民一定的土地开发权,为外来农民工建设出租房。这就是所谓的“区段征收”。对于上述方法建设的出租性住房,政府可以明确在10-20年内不可以销售,而只能出租。但超过10-20年年限后,可以允许房屋上市流转。一旦这种模式可以在流动人口集中的城中村、城郊村推广,城市出租房的供给就会增加,房租租金也可以下降到可支付水平,地方政府也就无须再大规模地进行廉租房或者公租房建设了。
 
  同时,上述措施由于增加了未来这些住房转商品房的预期,就向市场释放了一个炒作房价没有前途的信号,政府就可以马上放开对房地产的调控措施,这样,就可以通过市场机制解决外来流动人口住房问题,而与此同时,又不会对现有商品房市场马上造成太大冲击,同时抑制了投机行为。
 
  对以出租房为主容纳外来人口居住的城中村、城郊村地段,政府可以考虑利用免费获得的部分公共事业用地来建立公立学校接受外来人口子女入学,而学校的日常运营费用,包括教师工资以及基本办公费用,可以部分来自对本地村民所建设出租屋抽取的出租收入所得税。在通过上述土地制度改革和相关财税体制改革有效解决了外来人口住房问题和子女教育问题后,户籍制度改革也就完成了实质性突破。
 
  对于存量小产权房,政府也可以考虑逐渐让具有一定建设标准的小产权房及其开发地段经改造、达到一定基础设施与建筑标准之后逐步实现合法化,并抽取相关税收。这个过程也可以在政策控制下慢慢进行,就不会对房价形成很大的冲击。
 
  在当前形势下,实行上述城中村、城郊村区段征收,给本地农民一定留用地进行以出租屋为主体的开发模式,不仅有利于压房价,还可以同时促进经济增长,减少社会矛盾,实现政府和社会多赢,即在城中村原住农民、流动人口多方满意的同时,政府在房地产开发过程中就抽取各种税费,建成之后甚至长期为政府培育稳定税基。最关键的是,以上操作还能实现土地、户籍、财政改革联动和整体突破。而一旦通过上述土地—财税体制改革提供大量廉价住房后,政府就可以大规模收缩保障性住房覆盖对象,只针对那些连市场化租金也无法支付的低收入群体。在我看来,这才是解决中国城市化过程中大规模人群住房需要的根本道路。

陶然:中国城镇化需要户籍土地改革联动:等您坐沙发呢!

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