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征地制度改革五大焦点调查:保证农民话语权

 

  土地是农民的命根子。党的十八大报告提出,改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。11月8日,温家宝总理在党的十八大天津代表团讨论发言中表示,本届政府任期内,要着力办好两件事:一是稳增长,二是推进改革。重点抓紧研究制定收入分配制度改革方案和制定农村集体土地征收补偿条例。这两项改革都是涉及人民利益的大事。
 
  征地制度要改革已成高层共识,广大农民对此满怀期望。提高农民在土地增值收益中的分配比例,关系着广大农民更多更公平地共享发展成果,亟须调整现有利益格局,找到各方利益平衡点。
 
  焦点一:提高征地补偿标准
 
  近年来,我国城镇化、工业化进程加快,大量土地被征收。然而,征地补偿标准偏低的问题长期存在。一直关注征地问题的安徽大学副教授常伟告诉半月谈记者,安徽省今年提高了征地补偿标准,省会合肥市郊地区每亩地补偿最高在十三四万元,农村地区补偿标准是三四万元。常伟说:“即便提高了标准以后,政府的补偿与农民的损失相比,差距依然很大。”
 
  安徽省今年5月最新公布的《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》显示,淮北市、淮南市、合肥市等地每亩地征地补偿标准从3万多元到13万多元不等,以淮北市烈山区宋疃镇为例,1亩地补偿3万多元,其中1万多元是土地补偿费,2万多元是安置补助费;合肥瑶海区铜陵路街道等城郊地区补偿较高,每亩地补偿13万多元,其中土地补偿费是5万多元,安置补助费8万多元。
 
  按照相关规定,各地土地征用给农民的补偿由三部分组成:一是土地补偿费,一般是土地前三年平均产值的4~6倍;二是安置人口补助费,按照被征地前三年平均产值的6~10倍计算;三是青苗和附着物补偿。由于我国农地产出率较低,平均产值也就1000元~1500元/亩。以重庆近郊农村为例,这些地方征地平均每亩补偿费用也就2.7万元~3万元,远郊农村可能只有2万元出头。不可否认,这样的补偿标准与农民期望、实际生活要求差距很大。
 
  一名在合肥市从事地产开发的企业负责人告诉记者,企业从政府手中购买土地的价格,每亩地价从300万元到上千万元不等,一环路之内每亩地上千万元,二环路之外的在500万元左右,地段更偏僻一些的,也要三四百万元。而农民所得的征地补偿款,远不及政府土地收入的1/10。
 
  因为工业项目占地,陕西西安市长安区兴隆街道办西甘河村面临整村征地搬迁,一亩耕地的补偿标准是4.08万元。村民郭保社说:“我们不清楚每亩4.08万元的标准是怎么算出来的,可能是根据原先耕地种植收益和当地农民收入算出来的。但是根据政府部门公布的信息,我们这地方工业用地的出让价每亩都超过10万元,商业用地的价格还要高得多。我认为,应该根据征地后项目建设的情况来计算征地补偿标准。”
 
  “补偿标准不仅要考虑土地产值和农民劳动力成本,还要将土地的财产收益率、地块区位价值、市场稀缺度、社会发展水平等因素纳入其中。”常伟表示。
 
  焦点二:让农民享受土地增值收益
 
  西安未央区未央宫街道办北枣园村筹备拆迁已有几年,但因不少村民反对,仍未实施。村民告诉半月谈记者,反对拆迁的主要原因是大家对将来的生产、生活出路十分担心。
 
  作为西安近郊城中村,灞桥区十里铺街道办长乐坡村面临拆迁改造。村民袁康善等人说:“按现在的政策,集体土地被征为国有土地后,村民除了每户能得到几套安置房,得不到多少补贴,长远发展得不到保障。”
 
  重庆市政府参事、市国土房管局原副局长邱道持认为,征地过程中,由于土地产权、用途发生变化,土地显着增值。但土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜,农民得到的太少,农村资产总体仍呈现出“净流出”状态。
 
  土地被征收,意味着农民生活生产方式的彻底改变。常伟认为,一些地方采取一次性货币安置的“一脚踢”补偿模式,希望能一劳永逸地解决问题,而对失地农民技能培训、社会福利保障等考虑不足,一些失地农民种地无田、就业找不到岗位,逐渐沦为城市边缘的困难群体。
 
  征地补偿标准虽然逐年提高,征地问题依然是上访重灾区。对此专家建议,“一脚踢”补偿模式应当摈弃,留地安置、就业安置、社会保险安置等经验值得借鉴。
 
  记者在西安市未央区、高陵县等地采访了解到,考虑到失地农民的长远生计,当地正在探索给农民商业房面积、预留土地。西安西郊三桥街道办和平村正在城中村改造,旧村庄已拆除完毕。和平村党总支书记白世峰说:“和平村将留有1400亩土地,重新改造开发。土地开发后会带来更大的效益,赋予村民更多的发展权。”
 
  焦点三:谨防“公共利益”被滥用
 
  调研中,专家和基层干部认为,要准确把握征地改革着力点,就必须保证征地行为公益性。要按照中央要求,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围。
 
  安徽省国土资源厅调控检测处处长黄发儒说:“目前,我们规定以城市规划区为范围,在城市规划区之内的地是集体的可征收过来,但城市规划地以外的经营项目就不可以征收农民的土地。”
 
  全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉表示,目前非农建设占用集体土地一般都经过征收,法律规定征收应是公共利益需要,但法规和政策对“公共利益”无具体界定。尽管土地农转非的增值收益管理日趋严格,但地方政府支配大部分增值收益的格局没有变,土地使用者获得了土地增值的相当部分,而农地所有者难以从农地发展权中受益。
 
  同时,政府行使征地权的范围应当明确限定。安徽大学“三农”问题中心常务副主任张德元认为,如果出于公益目的,用于道路、广场等公共基础设施时,政府可以行使征地权。如果土地用于商品房开发等商业行为的时候,政府不能使用征地权,应当由农民与开发商谈判博弈,用市场手段解决,政府应当作为中间裁判,发挥监督和协调的作用,不能与民争利。
 
  鉴于现行征地制度存在“公共利益”被扩大和滥用的现象,李冬玉建议,应该通过制定《征收、征用土地目录》等方式,从源头上加以控制,严格使用国家征地权限,确保征收征用土地为公共利益需要。同时,强化用途管制,淡化产权管制。对符合土地利用规划的非公共利益用地管理,可只办转用手续。用地者与土地所有者就使用权出租出让价格协商谈判,在双方意见一致的前提下办理转用手续。
 
  焦点四:保证被征地农民话语权
 
  安徽宿州市汴河镇村民向半月谈记者呼吁:“对集体土地征收征用,一般村民没有什么发言权,政府制定什么补偿标准就执行什么标准。”汴河镇村民希望条例颁布以后,集体土地征收的政策更透明,土地征收变成政府和村民协商着办,让他们知道自己有哪些权利。
 
  安徽省马鞍山市和县乌江镇石跋河村一名村干部说:“不是不能征地,但得和农民说清楚,为啥要征地,征地是建啥,不能蒙骗。征地改革必须让每个人都知道真实情况,让大家做决定。”
 
  当前各地征地矛盾增多的一个重要原因,就是地方政府一定程度上忽略、漠视征地法律程序。专家建议,农村集体土地征收的程序要保证公开公正公平,让农民有更多的知情权与参与权,国家也应该对征地拆迁的程序有明确规定,如引入一些行政裁决机制。
 
  焦点五:调整各方利益关系
 
  当前中国经济发展水平有了很大提高,有条件大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。征地改革关系各方面现实利益,牵涉面广泛,是各方关注焦点,改革难度不小。
 
  第一,地方政府巨大土地征收差价收益面临利益调整。目前土地征收转用收益是地方财力的重要保障。仅2010年全国土地出让收入就达到约2.7万亿元。在地处西部的重庆,同年土地出让金就有947亿元。在一些地方,土地出让金收入能占到本地财政预算外收入的6成以上。
 
  重庆市政协原副主席陈万志认为,政府征地和供地对增加地方利益和收入的作用,主要表现在四个方面:一是增加工业用地,甚至可以用低地价招商引资,进而加快本地区GDP增长,增加地方税收。二是用低地价补贴基础设施建设,等于为基础设施建设融资,改善本地投资环境。三是垄断土地一级市场、控制二级市场,并通过招拍挂获取土地增值收益,增加地方预算外收入。四是通过农地转用和城市扩张,增加建筑业、房地产业营业税、所得税。土地转用过程中,地方政府能获取巨大的增值财富。
 
  第二,受历史因素影响,我国不同阶段被征地农民之间利益关系亟待协调。在坚持创新性的同时,要保证政策延续性,合理平衡不同群体之间的利益关系,尽量避免群体攀比。
 
  第三,村集体经济组织作为土地所有者和农民作为土地使用、经营、管理者之间的利益关系要调整。在一些地区,作为土地所有者的村集体经济组织与农民间往往通过私下协商或“村规民约”来确定分配比例,往往造成一些农村土地处置收益分配不合理:部分农村集体获得的比例偏大,有的农村集体又一分不占。在征地制度改革中,两者的利益分配关系理应得到合理调整。
 
  编后:征地改革箭在弦上,就在半月谈记者在各地调研期间,传来令广大农民欣喜的消息:2012年11月28日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,会议讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。修正案草案获得通过,无疑为农村集体土地征收补偿条例的尽快出台铺平了道路。(《半月谈内部版》2012年第12期,记者 程士华 李松 陈钢 朱青)

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