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户籍改革 “抓手”到底在哪

  近日,全国政法工作会议提出将进一步推进户籍制度的改革。

  关于户籍制度改革,一种流行的观点是,应当废除户籍制度,实现完全的迁徙自由。这无疑是相当激进的方案,但现实的可能性约等于零。的确,从法理的逻辑上说,应当保障公民在他的国家内部自主流动,自由享受平等的资源和服务。但是,一刀切式放任人口自由流动是极其不负责任的,而且更重要的原因是,个体城市能够承载的人口数量是相当有限的,因而完全的迁徙自由可能导致的是完全的不自由。

  户籍制度不能彻底废,但要彻底改。如何改?从功能角度出发,有两个思考方向。

  一是我们要重新思考户籍制度的根本功能。上世纪中期,国家设计户籍制度是为了严格限制农业人口迁往城市,是顺应计划经济需要的必然产物,实现了对人口流动的强力控制。但是,在发展市场经济的今天,行政命令式的人员管理已经失去了存在的正当性。市场经济是规则经济,是全体主体共同参与的经济。户籍制度应当发挥对人力资源的调配作用,引导人口适度、有序流动,从而成为市场经济发展的保障而非桎梏。

  二是我们要客观认识户籍制度的各种附带功能。户籍制度本来只是一种人口管理制度,但长期以来,它已经与各种利益分配全面挂钩,成为一种权利界定和利益分配制度,成为保护城市人口享有各种福利的基本工具。通过与户籍制度挂钩,就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度一一建立,城市人口借此享有广泛的福利,农村人口则成为被遗忘的“陌生人”。

  近年来,随着城市间发展差距的拉大,附着于户籍之上的教育、医疗等机会资源的配置进一步失衡,个别大城市拥有超多的资源和利益,其他城市和地区难以与之竞争,地区之间的利益格局趋于固化。因此,我们不但要逐步改变以户籍为标准的资源配置方式,而且要深刻改变资源的行政化配置方式,发挥市场的基础性作用。

  因此,户籍制度改革的重点,是剥离与户口相挂钩的利益。国务院发展研究中心的一份研究报告曾指出,有20多项个人权利与户籍直接挂钩,涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面,其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。实际上,很多权利并不需要必须具备城市户口才能享有。

  但是,改革的困难不在于将利益分配与户籍剥离。单纯强调与户籍剥离,依然可以创造新制度维持利益失衡格局,而且新的不平等可能更加隐蔽。要彻底破除户籍制度及其附着的各种利益,就要用发展的办法解决发展中的问题,大力推动基本公共服务均等化,平抑城乡之间、地区之间经济、人文与社会发展的失衡状况,从而彻底消除身份和权利差别。

  于文豪:中央财经大学法学院助理教授、法学博士

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